作者：中环报记者张聪


       江苏省南通市生态环境局日前印发《南通市生态环境局关于办理(lǐ)生态环境损害赔偿案件适用(yòng)惩罚性赔偿的意见（试行）》（以下简称《意见》），就全市生态环境损害惩罚性赔偿试点工作作出部署。据悉，这是全國(guó)范围内在生态环境领域首次就生态环境损害惩罚性赔偿出台具體(tǐ)工作规定。

       率先出台的《意见》对哪些内容进行了规定，有(yǒu)何创新(xīn)，南通市生态环境局法规标准处负责人赵建峰就此接受了记者的采访。

      去年签订赔偿协议380余份，有(yǒu)条件、有(yǒu)基础就惩罚性赔偿开展探索实践

       自2021年1月1日起施行的《民(mín)法典》第1232条规定：“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有(yǒu)权请求相应的惩罚性赔偿。”然而，关于生态环境损害的惩罚性赔偿工作究竟如何开展，除了《民(mín)法典》的原则性规定外，当前还没有(yǒu)具體(tǐ)的指导性规定。

       作為(wèi)生态损害赔偿工作的牵头单位，生态环境部门亟须在这一领域进行探索和取得突破。為(wèi)及时推进相关工作落地，國(guó)家层面将生态环境损害惩罚性赔偿作為(wèi)试点改革事项，明确由江苏牵头开展。根据江苏省委办公厅、省政府办公厅的明确部署，南通市负责承担惩罚性赔偿试点改革任務(wù)。

       自2017年10月启动生态环境损害赔偿试点工作以来，南通市生态环境局积极探索、先行先试，办理(lǐ)了一批具有(yǒu)较大影响的生态损害赔偿案件，在细化生态损害赔偿范围、扩大赔偿实施主體(tǐ)、创新(xīn)损害评估方法、拓展修复执行方式、完善资金管理(lǐ)办法等方面形成一批可(kě)复制、可(kě)借鉴的做法。

       截至2021年底，全市累计签订损害赔偿协议500余份，其中2021年签订赔偿协议380余份，在生态环境损害赔偿工作中已经初步积累了丰富的案例实践经验，有(yǒu)条件、有(yǒu)基础就生态环境损害惩罚性赔偿开展探索实践。

       赵建峰介绍，生态环境损害赔偿工作，目前主要是通过磋商(shāng)等方式进行开展。从这个角度看，生态环境部门虽然是行政机关，但本质上是代表國(guó)家行使民(mín)事追偿权，也就是说在生态环境损害赔偿，特别是生态环境损害磋商(shāng)工作中，是作為(wèi)一个民(mín)事主體(tǐ)而存在。“法无禁止即可(kě)為(wèi)”，在现有(yǒu)法律制度框架内，生态环境部门可(kě)以开展相应的实践探索，切实為(wèi)未来國(guó)家层面的制度完善贡献基层力量。

       明确了“应当适用(yòng)惩罚性赔偿”和“可(kě)以适用(yòng)惩罚性赔偿”的具體(tǐ)情形

     《意见》共四章13条，主要包括总则、适用(yòng)范围、赔偿要求、附则等相关内容。

        记者了解到，為(wèi)了准确开展惩罚性赔偿工作，《意见》结合相关法律规定，在对“故意”“严重后果”等作出界定的同时，明确了“应当适用(yòng)惩罚性赔偿”的6类情形和“可(kě)以适用(yòng)惩罚性赔偿”的3类情形，如将“通过暗管、渗井、渗坑、灌注，篡改、伪造监测数据，或者以不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式，违法排放污染物(wù)的”直接界定為(wèi)“应当适用(yòng)惩罚性赔偿”。

       “《意见》注重惩罚性赔偿判断标准与具體(tǐ)适用(yòng)情形的结合，有(yǒu)利于方便基层工作人员开展案例实践。”赵建峰介绍，惩罚性赔偿磋商(shāng)必须基于严谨的调查事实和证据，因此《意见》第5条明确了执法人员在行政执法时应当重点调查收集的证据内容，第6—8条对相关内容进行了阐述，以便执法人员更好地贯彻执行。

        此外，从理(lǐ)论可(kě)行性的角度，《意见》规定，惩罚性赔偿金额的确定应当综合考虑侵权人的恶意程度、侵权后果的严重程度、侵权人因污染环境、破坏生态行為(wèi)所获得的利益、侵权人所采取的修复措施及其效果等因素。

        从实践可(kě)操作性的角度，為(wèi)了确保生态环境损害赔偿落实到位，《意见》对属于“应当适用(yòng)惩罚性赔偿”“可(kě)以适用(yòng)惩罚性赔偿”两种情形分(fēn)别作出不同的系数规定，同时将“侵权人经济承受能(néng)力”作為(wèi)考虑因素。

        赵建峰介绍，特别是对于涉刑事案件，考虑到一般实际赔偿金额较大，且属于“应当赔偿”的范围内，因此《意见》确定的应当适用(yòng)惩罚性赔偿的起点并没有(yǒu)定太高，最低系数定為(wèi)1.05。

       “在具體(tǐ)内容规定上，《意见》注重吸纳《最高人民(mín)法院关于审理(lǐ)生态环境侵权纠纷案件适用(yòng)惩罚性赔偿的解释》的相关规定，注重适用(yòng)情形的融合衔接，确保权威性和有(yǒu)效性。同时，《意见》对惩罚性赔偿的构成要件、适用(yòng)条件和调查取证等方面都作出明确规定，并在第11条规定，无法达成磋商(shāng)一致意见的，可(kě)以向人民(mín)法院提起生态环境损害赔偿诉讼，实现了生态环境损害惩罚性磋商(shāng)与诉讼的有(yǒu)效衔接。”赵建峰说。

       就具體(tǐ)惩罚性赔偿金额的范围和核定作出明确规定，确保基层便于落实

       “作為(wèi)基层生态环境部门具體(tǐ)办理(lǐ)生态环境损害惩罚性赔偿的一个指导性文(wén)件，《意见》在很(hěn)多(duō)内容上还是體(tǐ)现了自身的特色。”上述工作人员介绍。

       目前，《民(mín)法典》等法律法规对具體(tǐ)什么是“生态环境损害惩罚性赔偿”并没有(yǒu)明确的界定。赵建峰认為(wèi)，作為(wèi)基层生态环境部门，部署开展生态环境损害惩罚性赔偿工作，首先要让基层工作人员以及行政相对人（也就是生态环境损害中的侵权人）明确这是一个什么概念、具體(tǐ)是什么含义，因此《意见》结合相关法律规定及學(xué)术观点，就生态环境损害惩罚性赔偿作出了初步界定。

       在“违反法律法规”的判断上，将环境管理(lǐ)中的“建设项目环境影响评价文(wén)件、建设项目竣工环境保护验收报告、排污许可(kě)证、生态环境部门针对侵权人的书面环境管理(lǐ)文(wén)件等相关材料”作為(wèi)判断行為(wèi)人主观故意的认定依据，进一步提高了《意见》的针对性和适用(yòng)性。

       “《意见》的创新(xīn)还體(tǐ)现在就具體(tǐ)惩罚性赔偿金额的范围和核定作出了明确规定。”赵建峰介绍。
  
         一方面，《意见》确定的惩罚性赔偿金额与已有(yǒu)规定并不完全一致。司法解释明确“惩罚性赔偿金数额的确定，应当以生态环境受到损害至修复完成期间服務(wù)功能(néng)丧失导致的损失、生态环境功能(néng)永久性损害造成的损失数额作為(wèi)计算基数。”而根据《民(mín)法典》1235条的规定，“生态环境损害调查、鉴定评估等费用(yòng)；清除污染、修复生态环境费用(yòng)；防止损害的发生和扩大所支出的合理(lǐ)费用(yòng)”等本身也属于生态环境损害的范畴。因此，《意见》结合《民(mín)法典》的规定，将前述内容仍然列在惩罚性赔偿范围内。

        另一方面，為(wèi)了确保基层便于落实，《意见》明确，实际生态环境损害赔偿数额可(kě)以根据生态环境损害鉴定评估机构或者生态环境损害鉴定评估专家出具的生态环境损害鉴定评估报告或意见予以确定。

        值得关注的是，《意见》综合考虑侵权人的恶意程度、经济承受能(néng)力、环境损害后果等因素，制定设计了《南通市生态环境局惩罚性赔偿裁量计算表》，确定了“企业规模、违法责任人专业背景、超标污染物(wù)数目、污染物(wù)超标状况、污染物(wù)排放量、污染持续时间、社会影响、污染區(qū)域”等8大类25个具體(tǐ)裁量标准，明确了每一个裁量标准的计算系数，将“应当适用(yòng)惩罚性赔偿”的赔偿金额确定在实际损害数额1.05倍至2倍之间，将“可(kě)以适用(yòng)惩罚性赔偿”的金额确定在实际损害数额在1.05倍至1.5倍之间，切实提升基层开展生态环境损害赔偿工作的操作性。

编辑：李贤义
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